局限与克服：创新审判管理 提高司法公信

------以审判绩效管理的优化为视角

（该文先后被评为全市法院审判管理优秀论文、全省法院审判管理优秀论文）

作者简介：

朱秀芳，女，1986年3月出生，2009年7月毕业于福建师范大学，法学学士学位，现就职于三明市三元区人民法院审判管理办公室书记员。

论文提要：在审判绩效管理过程中，存在对审判绩效的宏观调控，容易产生与审判崇高的理念和机制有冲突，与审判独立的原则相矛盾，有可能影响审判人员的工作积极性，甚至会在实践中出现有点荒唐的现象，影响到人民法院的科学发展。笔者就审判管理存在的一些问题进行分析，探究多维实现科学审判绩效考核的路径，并提出良性区间的构想，此举意在通过设定科学评估指标来提高审判质效，防止片面追求高指标值的错误导向或违背审判规律的事件发生，以期优化审判管理，促进司法公信力的提升。（全文约8500字）

关键词：审判质效 良性运作 指标阈值 良性区间

以下正文：

引  言

审判管理办公室最为核心的职责就是负责全院的审判质效管理，也是最重要的基础管理职能。主要包括审判质效指标监控和态势研析、案件质量监督评查、案件审判流程管理和审判质量综合绩效考评。在这四项管理职能中，又可细化多项子职能。审判管理内涵与外延究竟如何界定，目前并无统一的认识，归纳起来有“行为说”、“职能说”、“审判程序和辅助事务说”、“机制说”、“体系说”等。笔者认为，审判管理是一项事关执法办案成效、事关人民法院职能发挥、事关人民法院司法公信力的主要工作。审判管理，是指法院对审判活动进行计划、组织、指挥、协调、控制的方式。 

当前在审判管理中，审判绩效管理在全国不断完善和推进，特别是审判绩效评价体系的践行，对人民法院加强司法监督管理，促进司法公正高效，发挥了很大的作用，也取得了很好的效果。但审判绩效评价在引领法院审判管理，推动法院审判工作提升的同时，也出现了一些新问题，如部分强推拔高审判质效指标等，违背司法审判规律，造成审判绩效评价的目的性、科学性、激励性逐渐被扭曲。实践中，应用审判绩效指标良性区间值进行评估管理的呼声越来越高，正确对待审判绩效指标考核至关重要。

一、审判绩效管理中存在的问题

当前，全国各地正努力加强审判管理，制定各种案件审判质量考核标准以提高案件质量和效率，为使审判绩效管理不断完善，我们也应清醒的认识管理过程中存在的一些问题。

（一）审判绩效管理过于行政化

审判管理作为一种权力与审判权、行政权是有区别的，行政权和审判权在本质上是两种性质完全不同的权力形态，审判权主要体现的是公平、正义的价值观，而行政权主要体现的是效率第一的功利主义价值观。也就是说，审判权坚持公平正义优先，而行政权坚持效率优先。审判管理权界于审判权和行政权之间，同时追求公正和效率两个目标。应该说，审判管理具有行政权的属性，这是因为，“只要是管理,就要有组织,有层级(显著的和隐秘的),就有决策和执行(领导与服从)的问题。这是科层制的铁律。”审判管理的行政权属性主要体现在对审判工作的安排、审判流程的规范、审判资源的整合、审判行为的监督、审判绩效的考评，然而，人民法院审判机关的组织性质和践行司法正义的职能定位决定了审判管理的根本目的是服务于审判权，也就是说，“审判是第一位的,管理是第二位的,二者是主从关系。”如果公正和效率两种价值发生冲突的话，审判管理对公正价值的追求优先于效率价值。从上述分析可以看出，审判管理尽管具有行政权的属性，但由于审判管理的对象是司法审判事务,其不同于行政事务,在管理过程中必须遵循司法规律和司法权运行的属性，因而审判管理权实际上属于带有司法特性的准行政权，其主要目标是服务司法审判，更好地践行司法公正。然而，由于对审判管理属性认识不清和审判管理职能定位不准，当前一些法院的审判管理权力存在行政化的倾向，对司法效率的追求已经影响到司法公正的优先地位。例如，在对审判绩效的考评上，本应将合法性和公正性摆在第一位,确立公正优先、兼顾效率、效果的原则，然而审判管理实践中，一些法院在审判绩效的考评中设置了过于繁杂的指标，致使法官压力增大、职权弱化。由于审判绩效考评过于强调排名，致使被评估的法院或部门和个人为能获得较好的排位名次，采取了一些背离审判工作规律的做法，甚至弄虚作假。上述现象实际上是法院审判管理活动越过适度行政权属性的界限，迈向行政化的反映，其结果是影响了法院司法公正的践行和司法能力的提升。

（二）审判评估指标考核过于唯数字化

当前绝大多数法院已经建立了审判绩效指标体系，例如三明地区已经建立考核到院、考核到庭、考核到人的三级评估指标体系，构成了涵盖审判公正、审判效率、审判效果的“三十一率”审判绩效评估体系以及均衡结案指标体系和分析指标体系（含分析通报指标）共三大方面的量化考评体系。应该说，一定的量化考核和数据排名是实现管理目标的有效途径，然而，如果量化考核和数据排名超过一定的限度，就不仅不利于审判管理目标的实现，反而可能带来反作用。在当前的审判绩效考核中， 一些法院审判管理就在一定程度上存在着唯数字化模式的倾向，将数据和排名看得过于重要，这主要表现为两个方面：一是过于注重量化考核。审判管理权的内涵在于指导、监督和服务法官依法办案。总体来讲，审判管理权及其行使是宏观性的，是运用计划、组织、指挥和制约等方式，协调并控制审判工作的流程，规范并监督审判组织的行为。过于重视量化考核往往并不一定能实现管理的精确性。二是过于重视数据排名。数据排名作为审判管理的一种手段其初衷是为了更好地实现审判管理追求司法公正和效率的双重目标。在一定程度上，数据排名所服务的司法公正和效率两种价值是可以统一的。然而，如果处理不当，司法公正和效率的价值也会产生冲突，如一味追求指标达标，就有可能出现指标优化但违背管理初衷，并在不易察觉的情况下偏离管理的正确方向。从管理的效果上讲，数据排名更主要地是服务于司法的效率价值，在实际工作中，由于司法效率是更为显性的价值，而司法公正则更为隐性，对显性业绩的追求导致一些法院在审判过程中更重视通过强化数据排名来追求司法效率，但其结果会违背司法规律，从而影响司法的公正。

（三）审判绩效指标考存在功利化

科学的审判管理体制是保障司法走向公正与高效的必由之路，最高法院主导建设的人民法院案件质量评估体系是近年最高法院进行的若干司法改革的一项重要举措，旨在促进提高审判质效的工作目标，以审判质效指标为导向的绩效评估管理取得很好的成效，但实践中，也出现了为了追求排名，盲目“提高”审判考核指标的数字，渐渐背离最初设置案件质量评估体系的初衷，出现功利化追求。 一是评估价值方向偏离。审判绩效评估的根本价值取向是规范、保障和促进审判工作，直接目标是增强审判管理把握全局的功能，推进审判工作的科学、规范管理。但为了追求审判绩效评价获益最大化，盲目攀比、攀高指标，不规范的司法行为争相效仿，质效指标数据虚高，审判管理方向出现偏差，绩效评价结果的可利用价值削弱，评估结果利用价值不高。二是理念模糊。指标体系”的建立，对内有利于科学管理，对外具有宣示的效果。无论是法院整体还是具体法院，都可以通过纵向对比，将案件质量评估指数提升作为审判业绩的最好“铁证”。既然有此功效，对于各个法院和法官竭尽所能“改善”案件质量，其手段的正当性有可能有意无意地被模糊了。在不正确的司法绩效观诱惑下，唯指标、抓指标，就指标、抓指标的倾向抬头，审判管理功利意识浓厚，纳入评先评优的指标全力抓，甚或不顾及审判规律，不纳入评先评优的指标就束之高阁，为了绩效靠前，数据背后不规范的操作、虚假的状况，或默许或放任，片面重视了审判质效指标的评价功能，忽视了绩效评价的引导、激励、监督制约等功能。

（四）考核指标阈值设置的两极化

以最大值、最小值功效系数套用的绩效评估，当指标均进入高位良性区间时，仍存在着“高指标，大差距，低评价”的现象，这引发了一些法院和法官的质疑和不理解。如调解率已达到70%了，绩效评价还靠后；执结率已达到98%了，评估分还落后；当庭裁判率已经达到了95%了，绩效考核还是排在后面，平均执行时间指数达到0.95了，还是垫底的等等。一些法院为盲目追求指标的最大值，如追求“当庭裁判率”高而草率下判；为接近“结案均衡度”的最大值，或限制收案或四处招揽批量案件等等。更有甚者，为了追求表面光鲜的数据而玩数字游戏，对内统计与对外报送“两张皮”，这一问题在上级法院对下级法院的业绩考核中体现得尤为突出。这些现象已经严重背离了司法规律和审判管理制度设计的初衷，甚至已经偏离了“公正与效率”的工作主题，有些直接导致了当事人不断信访上访，影响了司法公信力的提升。一些的法官对指标盲目攀高下没有有效的制衡措施而不满，对绩效评估简单套用公式计算的科学性提出质疑，对启用良性区间值实施绩效评估要求和呼声越来越高。 

（五）审判绩效考核影响司法公信

一些法院为了提高审判质效指标，年底人为阻滞收案；诉前超期调解、久调不立；年底动员当事人撤诉，撤后再立；疑难复杂的案件，不立案等当事人立案难的现象较为普遍。为了提高效率，撰写法律文书简单说理送达；为为提高调解率，以判压调、以拖压调，或一调了之，调解内容不能兑现等等，引发当事人、代理人投诉，也引起人大代表、政协委员关注。这些情形的初衷是为了改善审判质效指标，但行为却后续影响了法院整体的司法公信力。当事人，社会公众因为这些点点滴滴对法官的职业形象、裁判的公正性、程序的合法性产生质疑，降低了法院形象和司法公信度。另外，法院上下级之间以及法院内部的业绩考核或多或少陷入了“唯数据论”的窘境，单纯的量化管理的一些负面效应目前已经出现，这可以说是审判管理改革带来的“副产品”。这些现象已经严重背离了司法规律和审判管理制度设计的初衷，甚至已经偏离了“公正与效率”的工作主题，有些直接导致了当事人不断信访上访，影响了司法公信力的提升。

二、审判绩效管理良性运作的构想

（一） 树立正确审管职能观

“审判管理只是一种工作方法，是一种工作措施，是为审判工作服务的”，审判管理在本质上不是一种独立的权力，应当是审判权自我完善的一种手段。而在基本属性上，由于审判管理是一个具有法学和管理学双重性质的概念，学界一直存在其司法性和行政性的争论，有学者甚至将其性质归纳为“审判权中的行政权”。 首先，“只要是管理，就要有组织，有层级（显著的和隐秘的），就有决策和执行（领导与服从）的问题”，  “再加上我国司法审判机关内部司法审判和司法行政的合一化设置，司法机关在承担着司法职能的同时还履行着部分行政职能”， 因此，审判管理必然具有行政性。同时，审判活动是对冲突的事实及诉求进行判断和处理，它具有中立性、被动性、亲历性等特点。审判管理以审判活动为管理对象，这就决定了审判管理的运行必须考虑到审判活动的基本特点，审判管理就不可避免的具有司法性特征。因此，审判管理部门不应过分强调行政权，而应该注重管理职能的转变。审判管理办公室应进一步明确服务、制约的职能。在履行职能的方式上，审判管理办公室应具有“一岗双责”的特征：既保持服务审判、制约审判的能动性，又保持审判管理的适度性，形成审判与管理既协调配合又互相制约的运行机制，促进司法公正。 

（二）合理设置指标体系

笔者认为：审判绩效考核应以建立科学的审判质量效率评估指标体系作为前提和基础，体现现代司法理念对审判质量效率的要求，依据诉讼过程中反映审判质量效率的重要因素，设置一整套的量化指标，对审判质量效率进行全面评估。这一指标体系的建立，要能够覆盖司法审判活动的全过程，并且重点明确，要将审判权运行中的重要节点作为评估审判质量效率的基本要素，比较全面准确地反映了审判工作的真实状况，为指导审判工作提供丰富的信息源。不过，必须指出的是，当前不少法院的审判质效指标无论是上下级法院考核普遍要求的，还是法院内部管理自行设定的，这些指标不是太少，而是太多。而且这些纷繁复杂的考核指标不稳定，几乎是年年调整，有的甚至是一年之内调整几次，让基层法院和法官无所适从。因此，审判绩效考核应当着眼于确保司法公正高效、实现案结事了，充分考虑审判工作特点和规律，对审判考核指标进行全面梳理，该修订的修订，该废止的废止，该设立的设立，以精简有效为原则，科学合理的设置指标，从而发挥其对审判执行工作、对法官的正确导向作用。此外，现代管理学的一个突出成就是实现了从单纯的定性研究向定性、定量复合研究的转变，管理学的精确性和可验证性得到加强。那么，如何正确进行“定性分析”，使现有的评估体系更为科学合理，更有利于促进司法公信的提升，也是审判管理应当解决的问题。

（三）建立正确的管理导向

正确的审判管理导向，重视指标数据，但不唯指标数据论；正确的司法绩效观，重视评价结果的反馈，但能自觉践行和重视客观规律的引导。一些法院领导和审执部门主要负责人不能正确看待审判质效指标，简单化地将各项质效指标的高低和排序情况作为审判业绩的主要考核依据，导致了片面追求指标排序、人为拔高指标数据的现象。作为审判绩效管理办公室，应进一步加强对各项审判质效指标的意义及其相互关系的深层次研究，以进一步确立真正符合审判规律的审判管理导向和审判业绩考核导向。各项审判质效指标之间都存在着一定的内在联系，许多指标之间存在着一种此消彼长的关系；对每项审判质效指标的设定与评价，都应该有一个合理的限度，而并非越高（或越低）就一定越好，否则会“物极必反”，使绩效评价的牵引作用难以发挥，绩效评价和审判管理将会偏移正确的方向。 另外，就是借鉴、移植和承继有效的审判管理方式方法和内容，科学合理地取舍。首先，需要舍弃的是：错误的管理对象，对人的管理；错误的管理内容，对实体裁决权的全面控制；错误的管理方向，对质效指标的过度追求；错误的管理手段，滥用管理制度制定权。其次，应当保留和选取的是：控制型管理方式，强化案件流程和诉讼程序等的控制力；规范型管理方法，强化案件质量，特别是差错案件的评查力度；激励型管理方法，保护法官独立审判权；服务型管理理念，便利审判工作顺利开展；保障型管理意识，提供客观合理的决策依据。

（四）切实保障数据的客观性 

案件质量评查与审判绩效考核应遵循审判特点和规律。法院不是工厂，不可能实行绝对的数字化管理，应防止司法责任的过分节点化管理。指标数据的真实性、准确性是审判质量效率统一指标体系和审判绩效评估健康运行的生命线。审判绩效评估无论是采用最大值、最小值评估，还是良性区间值评估，指标数据的准确性均是赖以正常运作的基础。保障数据的客观真实一是要牢固树立从源头上确保指标数据真实准确的观念，强化审判流程管理和审判信息数据网络管理，严格按照有关规定把好源头数据的输入关。二是各项检查制度要落实，例行检查、突击检查相结合；常规检查、专项检查相结合；主动检查、被动检查相结合；条线检查与审管检查要配合好，增强违规指标数据暴光率和危机感。三是突出对虚假数据严惩的高压态势，指标数据有水分的要作出惩罚性负面评价，指标数据弄虚作假的要坚决取消评先资格，以明确的导向，强有力的保障措施，保障审判质效指标数据的客观、真实。 最高法院实行案件质量评估，其用意估计正是为了减少地方法院压力，同时避免数据失真。

（四）科学定位良性区间 

审判绩效评估下的指标盲目攀比、攀高的负面性、破坏性已逐步显露，运用指标良性区间实施绩效评价已逐步成为多数法院的共识。审判绩效评价良性运行离不开指标的良性区间值设置，指标的良性区间的界定又因受指标设置的不断变化、审判管理取得成效的大小、区域性审判水平差异等影响变得较为艰难。 一是指标良性值取得的方式、方法。步骤：熟悉指标的口径→通悉指标间的关联→累积指标历史数据→收集一线合理意见。熟悉指标的口径是前提，同一指标，口径不同，指标值会有很大的变化。通悉指标间的关联，主要是通悉指标体系内有相互制约、相互联系的指标和上下级法院制约的指标，如法定正常审限内结案率、平均审理时间指数、延长审限未结比、18个月以上未结案件等相互关联的指标，设置良性值时要综合衡量；一审判决案件改判发回重审率与二审改判发回重审率属上下级法院制约的指标，设置良性值时，要结合考虑等；累积指标历史数据，将各法院一个指标近几年来的数据进行集中比对，取各法院间、各年度间的众数作为良性值的参照标；收集一线合理意见，大量收集一线法院或业务庭的指标良性值意见，分析和衡量其合理性，综合考虑其他因素设置指标的良性值。二是良性值指标的分类。根据指标的特性，指标良性值大致可分为二类：一是区间值，指标值偏低与低高均不是我们所期待的。如结收案比，年度结收案比在99%-102%区间是良性的，低于99%，会产生审判效率偏低与存案积存较多的弊端，高于102%，会出现人为阻滞收案和突击结案的现象。二是良性目标值，反对指标盲目攀高，这是指标良性区间导向管理常用的类别。如调解率已达到75%，再引导追求100%的极限值就不客观了；三是具体指标良性准值的厘定。指标良性准值应结合多年来对指标数据的研判、审判绩效评价经验积累的启示和审判质效指标数据资料深入分析的基础上得出相对目标值，其性质和特点一是估定值、二是动态变化值、三是参照准值、四是兼顾指标口径、侧重理论良性值。 

（五）创造整体氛围切合 

    运用审判质效指标良性区间进行绩效评价不可回避的问题是：小区域性推行压力较大。审判绩效良性区间评价实质上是当审判质效指标已进入高位或良性值区间时，绩效评价给予一种认同，并在评估分值上体现这种认同，而这种认同的导向信号是：盲目攀比、攀高指标利益降低或不存在，虚高指标能带来的是风险，而不能带来收益。但如果一个区域整体的评价导向不是按这种思路进行，只有辖区某个法院按良性区间评价，则会出现使用良性区间法院的工作被动，绩效评价滞后，因为不使用良性区间评价的法院仍在追高指标、攀高指标，指标是良性了，但却在整个区域滞后，本区域评价可能是肯定的，但大区域内评价却是否定的，显然来自自上而下和同级对比的压力是很大的。因此，审判绩效良性区间评价一要有大区域的环境，二要自上而下推行，三是各级法院能接受认同，并自觉践行，实现上下法院一盘棋运作。审判绩效良性区间评价整体氛围形成，才具有强大的生命力。 

三、审判绩效良性运作的延伸思考

（一）案件质量的偏行政化管理，对法官的司法策略会产生一定的消极影响。

“根据业绩评价客体不同，可将业绩评价分为整体评价、部门评价和个人评价三个层次。一个组织要实现其战略目标，需要将其目标进行层层分解落实到部门和个人，也就是说只有部门和个人的业绩目标实现了，组织业绩目标才能得以实现。”“法官应当被认定为司法的实质主体，即从理论上说，真正的司法主体是法官。”因此，任何重大的司法政策和司法决策，最终都只能通过影响具体的作为案件承办人的法官来实现。法院审判的首要目的在于实现个案公正，当众多案件都达到这一目的时，案件质量就应当呈现较为理想的状态，这是实现司法正义的正常逻辑。而案件质量管理将这一逻辑颠倒，在质量评估和绩效考核中，评估指数和考核指标的巨大压力形成于案件办理之前，个案办理的进程和结果将可能因此被扭曲。对此，法官的应对策略不外乎表现为：首先是功利性地追求指标排名，并由此获取实质性的利益；如其不能，则尽可能上交矛盾，回避个人责任。其消极影响在于：其一是法官的主体地位不能彰显。法官审判权被弱化，法官仍处于单纯的被管理者的角色，与管理者之间的张力增加，案件质量管理的认同度与参与度降低。其二是程序正义受到损害。据笔者统计，“评估体系”的诸多指标，如立案变更率、一审判决改判发回重审率等近10项指标直接涉及上下级法院的审级监督，评估考核这些指标必然会强化内部沟通，弱化上下级法院之间的内部独立。另外，如果追求过高的调解率、撤诉率、当庭裁判率、一审简易程序适用率等，则可能间接损害当事人的诉讼权利。

（二）审判管理可能形成一种路径依赖

在强力的审判管理模式下，审判人员的积极性和责任心可能受到抑制，过于繁琐的审判管理程序可能会束缚法官的能动性，影响法官的自信心与尊荣感。同时，这种一线审判不强就加强二线制约的改革路径不是治本之策，可能导致一定程度的恶性循环，愈发加剧一线不强的状况。对于今后的改革路径，提出如下建议：一是建立审判权力保障制度。审判运行内部分权制衡，实际是相互的制约，而不是单向的管理。在加强审判管理的同时应解决审判权力如何保障的问题。二是规范案件实体审理的审判管理（指导监督）。进一步细化指导监督规则，不能因人而异，因院庭长个人素质和要求而异，防止审判指导监督权的泛化。三是适当区分事实问题和法律适用问题。审判指导监督的对象主要是法律适用问题，事实问题应强调合议庭的作用，这是审判亲历性原则的基本要求。另外，不同法院可以有所区别。不同法院在审判管理、分权制衡机制上可以在司法共性规律基础上探索符合自身的模式及路径。

结语

审判管理作为促进司法公正高效的重要手段，正越来越受到人民法院的重视，全国许多法院就审判管理改革进行了有益的探索。厘清审判管理的基本理论问题，正视审判绩效评估运行过程中的出现的问题，特别是指标数据、审判绩效偏移良性运行轨道等，在审判绩效管理快速前行的征途上不妨注脚反思，对于充分发挥审判管理的作用有着十分重要的意义。